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寫在增量配電改革再出發之前

作者:陳敏曦 來源:中國電力企業管理 發布時間:2021-01-14 瀏覽:
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中國儲能網訊:在2020年的增量配電改革年會現場,我偶遇了曾經采訪過的項目業主。當我問及他是否還繼續看好增量配電改革時,他拍了拍我的肩說,“希望媒體還能夠持續關注?!?

一如往昔,年會上總少不了改革主導方為項目業主加油打氣的環節,“要把自己作為一個行業,而非改革試點看待”的論調,也一度點燃了略顯消沉的現場氣氛。然而,與往日有所不同,從參與此次年會的到場人數到會場規模,都與往年的“盛況”形成明顯反差,會議的議程也由以往“擊鼓傳花”式的經驗交流,轉向聚焦于資本運作的“出口”來尋找生存方式的突破。在細數改革4年歷程中經歷的變與不變時,項目業主此時的堅守都多了幾分英雄主義色彩的悲涼。

就在年會召開的3個月前,國家剛剛公布了第五批增量配電改革試點項目名單,由此,增量配電業務改革試點的數量,也由曾經被業內打趣為“404 NOT FOUND”的404個拓圍到459個(24個取消項目未計入總數)。盡管從試點范圍來看,增量配電項目已經覆蓋了除西藏外全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團,包括廣東、廣西等11個省、自治區、直轄市也已經實現了第一批增量配電業務改革試點全部取得供電許可證的可喜成績;但不可忽視的是,在首批105個試點項目中,仍有12個項目仍未確定項目業主、23個項目未劃定供電區域、28個項目雖已完成前置程序但仍未開工建設。選擇主動“退群”,在增量配電的圈子里已經并不是什么新鮮事了。

“一方面毋庸置疑的是,增量配電改革在4年的時間中各項工作均已取得了成果和突破,但另一方面毋庸置疑的是,增量配電試點改革取得的各項成果與改革的預期成效還有明顯差距,與市場主體和社會各界的普遍期待還有顯著的落差?!敝袊茉囱芯繒貢L鄭玉萍在年會的開場中開門見山地總結了增量配電改革遭遇的迂回與失落,兩個語氣明顯不同的“毋庸置疑”,也多多少少道出了項目業主從義無反顧到進退維谷的“屈從”與“無奈”:

在經營方面,在公平接入上級電網可開放容量等信息的公開透明、接入系統方案的客觀公允,以及流程實現的高效流轉等方面,省級電網企業還有待于進一步開放配合。在存量資產處置和存量客戶劃轉上,電網企業與社會資本在租賃價格等方面因雙方較難達成一致陷入僵局。其中,資產出售需報國資委等上級部門層層批復,入股股比和經營主導權也存在著較大分歧。委托經營時配電價格與資產關系脫鉤等種種問題難以得到有效落實。

在發展方面,因受到試點項目經營區范圍內不得以常規機組拉專線的方式向用戶直接供電,不得依托常規機組組建局域網、微電網,不得依托自備電廠建設增量配電網,禁止以任何方式的公用電廠轉為自備電廠等諸多的限制,直接導致現階段增量配電網在公平接入電源上,各省在政策理解上還存在著認識上的分歧。

在收益方面,目前試點僅能獲得電壓等級差產生的極差電價,未能客觀反映增量配電企業在配電網投資建設運營維護過程中的真實成本,無法支撐增量配電企業良性發展,亟待盡快完善配電價格形成機制。所謂與省級電網享有平等法律市場主體地位的增量配電網項目業主,尚未能按照準許成本加合理收益的定價原則,獲得企業生存發展的合理收益。

無論是從“增量”的起跑線切換到“存量”的賽道,還是借著綜合能源服務的風口實現配售電業務的“出圈”,困擾增量配電改革眾多入局者的“法律地位”,以及與地位相匹配的“責權利”主張,似乎已經成為4年來改革唯一不變的主題。試點陷入停滯,改革困于僵持,問題的產生又有多少權重應該歸因于改革各方態度的“曖昧”?

事實上,無論是國家陸續下發的25份指導性政策文件,還是地方政府、相關企業的支持性政策,都在為增量配電改革釋放明確且積極的信號。其中,2020年1月,國家發改委發布《省級電網輸配電價定價辦法》和《區域電網輸配電價格定價辦法》,兩份文件分別從細化核價范圍、優化電價結構;明確核價規則、改進核價方法等多個方面,對進一步理清輸、配電價,優化營商環境,為社會資本參與增量配電業務實現商業化盈利奠定基礎。3月24日,國家電網公司發布《進一步支持和推進增量配電業務改革的意見》文件,進一步細化、明確了改革的范圍、方式、審批及合作對象;明確了對于已劃定的配電區域內的存量電網資產,可通過資產入股、出售、產權置換、租賃等方式依法合規處置。所有試點項目可研批復和項目公司組建職責下放至省級公司,電網公司所屬出資單位對配電公司股權投資額2億元以下的投資事項全部由省級公司決策。與此同時,廣東、寧夏、浙江等省也陸續發布地區性支持政策,明確鼓勵增量配電網建設,河南省也在常規電源接入和電價結算規則等方面屢屢實現政策的突破。

“增量配電試點推進過程中出現的諸如區域劃分、電網接入、存量資產等方面的諸多爭議,本質上屬于技術層面的問題,現有解決方式可能也是事半功倍。造成這種局面的根本原因在于增量配電項目沒有從體制層面來設計改革政策,因而增量配電改革也未能有效體現體制改革的需求——目前增量配電改革并未能區分壟斷與競爭環節,只是片面地強調了投資主體多元化的混改效果的理想假設,而忽略了增量配電在競爭性電力市場發展的內在要求。電力市場化改革賦予配電網改革的基本任務應該是構建針對配電網的新型交易關系,而非以投資思維延續傳統體制。增量配電改革迫切需要監管體系處理自然壟斷監管與市場競爭監管的關系,許多問題就會迎刃而解,增量配電改革的價值也會由此得以凸顯?!睒I內人士告訴記者。

從起初對于電力——這一長期封閉且神秘的行業對于社會資本“紅利釋放”的憧憬和預期,到深陷于“城池之爭”后回歸平靜與理性,在充斥著入局者們“做的很累”的抱怨聲中,整體改革也似乎淪于“各方都不贏”的尷尬境地。顯然,無論是政府部門在改革的前期準備,還是社會資本對投資風險的預判,各方在思想和行動上都沒有做好充足的準備;無論是對于管制業務還是競爭性業務,在理解上的不足也造成了各方對于改革目標愿景的過分期待。

在此次年會上記者獲悉,“從項目開發的客觀需求出發,以及相關政策信號的釋放,增量配電項目都需要逐步回歸其作為常態化投資項目的初衷。常態化的實施路徑很可能逐步取代國家級試點申報成為未來項目開發方式的主流?!?

當下,正值疫后經濟復蘇與碳中和目標實現的關鍵時期,無論是以更好的營商環境支撐地方經濟社會的發展,還是以能源本地化、高效利用踐行綠色發展理念,抑或是在市場化改革的語境中倒逼監管創新,或許在增量配電改革“再出發”之前,重拾其在市場化改革中的內在邏輯,參與者們才能真正平添幾分“相信相信的力量”的勇氣。

  

本文刊載于《中國電力企業管理》2020年12期,作者系本刊記者

關鍵字:增量配電改革

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